2023-01-15 陕西一企业诉发改委定价违法被驳回

陕西渭南市大荔县民东新能源有限公司（简称民东公司）是一家天然气输送和销售企业，其从2017年11月起给渭南市大荔县工业园区18家企业、热力公司及部分居民供气。

民东公司的气源是西气东输二线主管线，不过在该公司和气源主管线之间，需要从200余米属于渭南西潼燃气管网有限公司（简称西潼公司）的管线“绕路”。因为这200余米的管线，自2017年11月以来，民东公司已向西潼公司缴纳了1300余万FzecgyrT元管输费。其中，从2020年至今，年均管输费逾500万元。

2019年4月1日，西潼公司将向民东公司收取的管输费价格从0.15/m上调为0.297元/m，其依据为《渭南市物价局转发陕西省发改委关于我省天然气价格有关问题的通知》（“渭价发（2019）32号文件”）。

民东公司认为，西潼公司作为收费依据的上述“32号文件”，在内容、形式、制定程序等方面均存在违反法规的情形，不具备文件行政行为的合法性、有效性和适当性。2022年5月，民东公司将渭南市发改委诉至法院。

“32号文件”被指违法。

近期，该案一审裁定出炉。渭南市临渭区法院驳回了民东公司的起诉，理由为，该通知（32号文件）针对的对象为渭南市辖区内所有的价格主管部门以及燃气经营企业，属于法律规定中就特定事项，针对不特定对象发布的能够反复适用，具有普遍约束力的规范性文件。不属于法院行政诉讼的受案范围，依法予以驳回。

对此，民东公司虽不认可，但决定放弃上诉，转而从其它途径，比如申请当地政府按照法定定价程序，依法履行定价职责等方式维权。

200余米管道年收费500余万元

澎湃新闻此前报道，民东公司成立于2015年9月，主业为长输管道天然气输送和销售，其下游客户为大荔工业园18家企业、热力公司及部分居民等。成立于2012年的西潼公司，也是一家管道天然气销售企业，其主要为潼关县、华阴市、华县（现华州区）境内工业用户及工业园区供应天然气。

成立之初因为种种原因，民东公司未能直接与中石油天然气销售陕西分公司签订购气合同。因此，2016年底，其与西潼公司签订了购销合同，通过西潼公司购气。为此，民东公司还向西潼公司支付75万元用于西潼公司首站改造工程。

相关图纸显示，民东公司和西潼公司的首站都设在华阴市罗敷镇台头村北的西气东输二线主管网96号华阴分输站旁。民东公司首站位于96号华阴分输站东侧不足30米处，西潼公司首站位于分输站南侧200余米处。

民东公司与西潼公司首站均位于96号分输站旁。

具体输气路线为，天然气从96号分输站通过200余米的管道向南进入西潼公司首站，经过计量等设备后，通过另一根200余米的管道向北输入民东公司首站。当时批复的西潼公司管输费最高限价为0.3元/m，由www.czybx.com于管输距离很近，因此该公司对半向民东公司收取，价格为0.15/m。

后来因为增值税税率下调，西潼公司向民东公司收取的管输费从0.15/m下调至0.1425 m。从2017年11月19日到2020年7月31日，民东公司共向西潼公司购气2320万余方，管输费逾300万元。

而从2020年8月1日以后，西潼公司管输费上调为0.297元/m。从2020年8月1日至2022年7月11日，民东公司购气量达3420万余方，管输费逾1015万元。民东公司负责人表示，短短200余米管道，仅管输费每年就超过500万元，这笔费用最终会“转嫁”给终端用户，增加下游用户负担。

民东公司遂与其下游客户一起维权，查找核实收费依据。最终他们发现，西潼公司收费依据为《渭南市物价局转发陕西省发改委关于我省天然气价格有关问题的通知》“渭价发（2019）32号文件”，该文件发布于2019年4月1日，其中通知称，“西潼公司管输价格由现行的0.30元/m调整为0.297元/m。”

西潼公司将一辆面包车停放在民东公司首站与96号分输站之间，阻止民东公司直接接气。

2022年5月，民东公司将渭南市发改委（渭南市物价局已并入发改委）诉至法院，请求法院依法确认渭南市原物价局制定下发的“32号文件”无效。民东公司起诉称，渭南市物价局以转发通知的行文方式，替代了价格监审的审批文件，行使了价格批准文件的实质权力。该文件明显违反价格法规，侵害了原告和广大用户的合法权益，应当依法确认无效。

6月22日，渭南市临渭区法院受理了该案。

起诉发改委被驳回

民东公司认为“32号文件”无效的主要理由包括，并非天然气法定授权定价部门的渭南市物价局，以转发通知的行文方式，替代了价格监审的审批文件，行使了价格批准文件的实质权力。

从程序方面来讲，根据价格法、《国家发展改革委关于印发<天然气管道运输价格管理办法（试行）>和<天然气管道运输定价成本监审办法（试行）>的通知》（发改价格规〔2016〕2142号）、《国家发展改革委印发<关于加强配气价格监管的指导意见>的//www.czybx.com通知》（发改价格〔2017〕1171号）规定，天然气管输费在政府定价的价格管理范围，政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价时，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。

民东公司认为，天然气管输费必须经过价格成本监审，听取各方意见后才能按照定价规定确定价格。而上述“32号文件”未经任何申报和审核及监审程序，显然是未经法定程序、未进行合法性审核的违规无效文件。

此外，“32号文件”通知称，“西潼燃气管网有限公司管输价格由现行的0.30元/m调整为0.297元/m”，但所谓的0.30元/m的“现行价格”实际是早已失效的临时价格。这一管输价格是渭南市物价局接受陕西省物价局委托后，经过法定程序，于2015年7月制定的、试行期2年的最高限价，西潼公司最迟应在2017年1月提出正式定价申请。

2021年9月，“华商报—二三里客户端”也曾报道过西潼公司管输费用的问题，西潼公司相关负责人称，在2017年试行价格到期前，该公司曾按要求提出过正式定价申请，但因为申报材料格式不对、资料不全等原因，出现了时间“断档”。

渭南临渭区法院作出的该案一审裁定书显示，针对民东公司的起诉，渭南市发改委答辩理由包括，渭南发改委不是本案适格被告，渭南市物价局只是部分职责划入发改委，发改委对于原渭南市物价局的行为，不应承担任何责任；原告起诉超过《行政诉讼法》规定的时效期限；原渭南市物价局不是管道运输定价的机关，其“32号文件”是转发上级文件的行为，并非具体的定价行为。

第三人西潼公司答辩内容包括，原告没有诉讼主体资格，应驳回起诉；原告起诉超时限，应驳回；被告发改委不是本案适格被告；案涉“32号文件”能够反复适用，针对不特定对象，属于抽象行政行为，不具有可诉性等等。

临渭区法院审理后认为，原、被告主体适格。关于案涉通知“32号文件”是否属于可诉行政行为一节，“本院认为，该通知从形式上来看，系原渭南市物价局转发上级关于天然气价格有关问题的通知，该转发行为并不对原告的权利义务造成实际影响。”

“从通知内容来看，该通知针对的对象为渭南市辖区内所有的价格主管部门及燃气经营企业，属于法律规定中就特定事项，针对不特定对象发布的能够反复适用，具有普遍约束力的规范性文件。”因此，根据《行政诉讼法》第十三条之规定，原告起诉本案，不属于法院行政诉讼的受案范围，应依法驳回其起诉。

放弃上诉寻找其它途径维权

原渭南市物价局“32号文件”转发的是陕西省发改委《关于我省天然气价格有关问题的通知》“陕发改物价（2019）348号”文件。“348号文件”出台于2019年3月29日，该文件载明其出台原因是，因天然气增值税率下调，发改部门遂对天然气价格及管输费进行调整，以便将税率降低的好处让利于用户。

需要指出的是，“348号文件”只确定了陕西省天然气公司供各城市管道运输价格和基准门站价格，并未直接涉及西潼公司管输价格。而2019年4月1日，渭南市物价局以“渭价发（2019）32号”转发“陕发改物价（2019）348号”文件时，并非单纯转发，其添加了将“西潼公司www.czybx.com管输价格由现行的0.30元/m调整为0.297元/m”的内容。

因此，民东公司代理律师认为，被告转发通知的行政行为实质和形式上均成为第三人西潼公司加价收费的依据，收取原告管输费对原告产生实质性的利害关系和影响的事实十分清楚，证据确实充分；一审裁定却无视大量证据证明的客观事实，以“该转发行为并不对原告的权利义务造成实际//www.czybx.com影响”为由裁定驳回起诉，实属明显错误，“管输费从0.15元/m3增加近一倍到0.297元/m3，这是最为明显的不争事实，是产生实际影响和损害的客观事实。”

上述律师认为，“32号文件”内容超越了其转发所依据的上级文件的范围和原告的法定职权，包含了针对特定主体的之间结算价格和执行时间，是直接执行的行政行为，是具有可诉性的具体行政行为；一审裁定有关针对不特定对象能够反复适用和具有普遍约束力的规范性文件的理由，是事实认定和法律适用的双重错误。

此外，“32号文件明确规定‘西潼燃气管网有限公司管输价格由现行的0.30元/m3调整未0.297元/m3，调整后的价格自2019年4月1日起执行。’由此可见，这份《通知》涉及的价格内容针对的是特定的、具体明确的主体，只有第三人和包括原告在内的共计五家公司，并非针对不特定的主体，并不是规范性文件的抽象行政行为。”

对于前述一审裁定，民东公司相关负责人表示，他们虽然对这个裁定不服，但决定放弃上诉，“我们准备从其它途径维权，比如申请当地政府按照法定定价程序，依法履行定价职责。”

陕西省发改委官网显示，为进一步规范天然气管道运输定价成本监审行为，完善成本监审工作机制，提高政府价格决策的科学性，陕西省发改委制定出台了《陕西省天然气管道运输定价成本监审办法》，并于2022年11月21日印发。《陕西省物价局关于印发<陕西省天然气管道运输定价成本监审办法（试行）>的通知》（陕价成发〔2018〕49号）同时废止。

新出台的《监审办法》从2023年1月1日起施行，该《监审办法》规定，管道运输定价成本监审应当遵循合法性、相关性、合理性原则，管道运输定价成本监审周期为三年，核定管道运输定价成本，应当以监审期间经会计师事务所审计或者政府有关部门审核的年度财务会计报告，手续齐备的会计凭证、账簿，管道投资、生产运行、政府核准文件等相关资料，管道运输企业对外公布的输气量、售气量等相关台账、统计报表，以及真实、完整、准确的其他成本相关资料为基础。

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